L’esproprio di terreni siti in fascia di rispetto stradale

Avv. Corrado Brancati 08 luglio 2020

In tema di espropriazioni per pubblica utilità, importanti novità sono arrivate ultimamente dalle pronunce delle sentenze gemelle emesse Corte di Cassazione, I sezione, sentenze 10747/2020, 13203/2020, 13598/2020.

Il tema è quello dell’espropriazione di terreni rientranti all’interno di fasce di rispetto (stradali, ferroviarie…). I terreni oggetto dei contenziosi venivano qualificati come edificabili dalle norme di prg, con la possibilità di utilizzare la volumetria prodotta al di fuori delle fasce di rispetto stradali. Ciò nonostante, l’ente espropriante pretendeva di indennizzare i terreni al mero valore agricolo, in considerazione della supposta inedificabilità assoluta delle fasce di rispetto stradali.

In effetti sulla esatta qualificazione attribuibile ai terreni espropriati siti in fascia di rispetto autostradale, specialmente ove i medesimi risultino oggetto di un esproprio parziale di bene unitario si poteva fin da principio riscontrare un oggettivo contrasto giurisprudenziale, infatti:

a. parte forse minoritaria della giurisprudenza della Corte di Cassazione considerava le fasce di rispetto stradali come un mero vincolo di distanza ex art. 26 Regolamento di Attuazione al Codice della Strada, tali da non determinare l’inedificabilità del suolo, ritenendo per tale motivo utilizzabile la volumetria sviluppata dal suolo ricadente all’interno della fascia di rispetto, seppure ovviamente al di fuori della fascia di rispetto medesima. Da ciò ne veniva fatto conseguire il diritto dell’espropriato a vedersi riconosciuto il pieno valore di mercato dei beni espropriati (Cass. Civile Ord., Sez. 2, Num. 25118 Anno 2018, Cass. 9889/2014, Cass. 7195/2013)

b. parte probabilmente dominante della giurisprudenza della Corte di Cassazione considerava invece le fasce di rispetto come un vincolo assoluto di inedificabilità, tale da travolgere la stessa efficacia delle previsioni di prg. Da ciò veniva fatta conseguire la necessità di determinare l’indennizzo di esproprio del terreno secondo una valutazione agricola del medesimo (Cassazione civile, sez. I, 06/06/2018, n. 14632; Cass. 13516/2015, 2552/2014; 875/2012; 18132/2006)

A suffragio dell’interpretazione delle fasce di rispetto stradali come mero vincolo di distanza e non come vincolo di inedificabilità assoluta tale da travolgere la stessa efficacia della normativa di piano regolatore, pareva di potersi però cogliere l’insegnamento della giurisprudenza amministrativa (Tar Brescia 610/2013 e in senso analogo anche Cons. di Stato, 5095/2013)

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Con le sentenze 10747/2020; 13203/2020; 13598/2020. La Corte di Cassazione, I sezione, in effetti, ha mostrato di voler modificare il proprio orientamento, seppure non andando verso il riconoscimento del carattere edificabile del terreno sito in fascia di rispetto stradale, quanto piuttosto valorizzando lo spostamento della fascia di rispetto stradale connesso alla realizzazione dell’opera pubblica.

Afferma infatti la Corte di Cassazione che, ferma la natura inedificabile delle fasce di rispetto, nella determinazione dell’indennità di espropriazione si dovrà però calcolare la perdita di valore della porzione residua del bene, determinata dallo spostamento delle fasce di rispetto stradali, che rendono inedificabile terreno prima edificabile. Si determinerebbe quindi una sorta di esproprio di valore a carico della porzione residua del fondo da valutare alla luce dell’art. 33 dpr 327/2001.

Tale ricostruzione effettuata dalla Corte di Cassazione trovava un precedente già nella sentenza Cassazione civile, sez. I, 24 giugno 2011, n. 13970,che tuttavia pareva essere stata ormai superata dalle successive pronunce e che, un po’ a sorpresa, viene oggi a divenire punto centrale del sistema, per come fatta oggetto di ripresa dalle tre sentenze citate ove infatti può leggersi: “In ordine alla qualificazione giuridica della fascia di rispetto, secondo l'orientamento di questa Corte che il Collegio ritiene di condividere il vincolo imposto sulle aree site in fasce di rispetto stradale o autostradale comporta un divieto assoluto di edificazione che le rende legalmente inedificabili, trattandosi di limitazioni costituzionalmente legittime, in quanto concernenti la generalità dei cittadini proprietari di determinati beni individuati a priori per categoria e localizzazione, espressione del potere conformativo della P.A. di cui all'art. 42 Cost. (tra le tante Cass. n. 14632/2018, n. 13516/2015 e n. 27114/2013). Detto vincolo non ha natura espropriativa, nè è preordinato all'espropriazione, in base a quanto previsto del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 32, comma 1 e art. 37, comma 4 e l'indennità di esproprio relativa alla sola fascia di rispetto ablata deve, pertanto, calcolarsi secondo il valore di mercato di terreno non edificabile (Cass. 14632/2018 e Cass. n. 5875/2015)….

…A diversa conclusione si deve pervenire nell'ipotesi di spostamento della fascia di rispetto all'interno dell'area residua di proprietà, dovendosi rimarcare la sua dirimente distinzione dall'altra già considerata (ablazione della fascia di rispetto).

Infatti, in ipotesi di spostamento, la corrispondente porzione del bene è edificabile prima dell'imposizione sulla stessa del vincolo legale di inedificabilità conseguente dall'ablazione della fascia di rispetto, mentre diviene inedificabile solo dopo l'esproprio dell'originaria fascia di rispetto, così producendosi, per la "nuova" fascia di rispetto che resta in proprietà, la perdita, e quindi la sostanziale ablazione, di un diritto diverso da quello di proprietà, ossia del diritto di costruire.

…In base a detta opzione ermeneutica, estensiva nei termini consentiti dalla specificità del caso, il privato potrà ottenere il deprezzamento dell'area residua non ablata commisurato alla reale perdita o diminuzione di capacità edificatoria di essa.

…In altri termini, l'indennizzo eventualmente spettante al proprietario per la perdita di valore dell'area residua dovrà essere calcolato in relazione alla più limitata capacità edificatoria consentita sulla più ridotta superficie rimasta a seguito della creazione o dell'avanzamento della fascia di rispetto (Cass. n. 7195 del 2013).” (Cass. 13203/2020)

Come già indicato la Corte, da un lato conferma l’inedificabilità delle fasce di rispetto, dall’altro tuttavia è costretta ad ammettere che, così considerando le fasce di rispetto, allora deve essere necessariamente indennizzato lo spostamento delle fasce di rispetto stesse in quanto, altrimenti, il proprietario espropriato sarebbe soggetto ad una sorta di doppio danno. Lo spostamento delle fasce di rispetto, infatti, si appalesa a questo punto come una sorta di esproprio di valore, dove ad essere espropriato non è il diritto di proprietà, ma lo ius edificandi già riconosciuto dalla legge urbanistica locale.

In via sostanziale questa è una vittoria per gli espropriati. Andando infatti a ridurre il ragionamento giuridico ad un mero computo economico, pagare il valore del terreno espropriato in fascia di rispetto come edificabile o considerare questo come agricolo, ma corrispondere la perdita di valore della fascia di edificabilità, nella stragrande maggioranza dei casi sono la stessa cosa.